رویداد۲۴| وقتی در تابستان ۱۲۸۵ خورشیدی نخستین مجلس شورای ملی در تهران گشوده شد، هنوز «قانون اساسی» وجود نداشت. نمایندگان مجلس به فرمان سلطنتی مظفرالدینشاه گرد آمده بودند و نه به پشتوانه یک متن حقوقی بنیادین. با این حال، کمتر از سه ماه بعد، قانونی با عنوان «نظامنامه اساسی» به امضای شاه رسید_متنی شتابزده، کوتاه، و البته بسیار مهم؛ که تا به امروز نقطه عزیمتی برای تحولات سیاسی بوده است.
اصطلاح «قانون اساسی» از امپراتوری عثمانی به ایران راه یافت؛ واژهای که مفهوم نوینی از «حاکمیت قانون» را به ساختار سیاسی ایران تزریق میکرد. در روزگار پیش از آن، «قانون» در برابر شریعت قرار میگرفت؛ یعنی نظمی که حاکم، مستقل از فقه، وضع میکند. چنین قانونی پیشتر در دوره تیموری و صفوی نیز سابقه داشت، اما نهادینه نشده بود. حالا با مشروطه، «قانون» به مفهومی نوآیین بدل شد و معنایی بهکلی جدید به خود گرفت: تجلی اراده ملت.
دغدغه اصلی مشروطهخواهان، از همان ابتدا، مهار قدرت مطلقه شاه بود و نه الغای سلطنت. ساختار سلطنت باقی ماند، اما با قید و بندهایی که بنا بود قدرت مطلقه را تحدید کنند. در متن نخست قانون اساسی، حدود ۵۰ ماده گنجانده شده بود که بیشتر به چگونگی تشکیل مجلس، وظایف و اختیارات آن، و رابطهاش با سنا و پادشاه میپرداخت. بسیاری از این مواد از قانون اساسی بلژیک و بلغارستان اقتباس شده بود، البته با تغییراتی متناسب با ساختار سیاسی و اجتماعی ایران. ایده تشکیل مجلس دوگانه_شورای ملی و سنا_از بلژیک گرفته شد، اما نیمه انتصابی بودن سنا رنگوبوی روسی داشت.
در ماده ۳۵ همان قانون، جملهای بهیادماندنی نقش بست: «سلطنت، امانتی است که از سوی ملت به شخص شاه سپرده میشود». البته محمدعلی میرزای ولیعهد بعدها عبارت «به موهبت الهی» را نیز به متن اضافه کرد، عبارتی که پدرش نیز در هنگام افتتاح مجلس اول گفته بود. اما آنچه در درجه اول از آن جمله مستفاد میشد همانا بنیاد تفکر مشروطه بود: مشروعیت، از ملت برمیخیزد و حکومت، نه ودیعه الهی، که قراردادی در میان حاکم و شهروندان است.
در قانون اساسی اولیه، مجلس حق قانونگذاری، حق نظارت بر بودجه، نظارت بر امتیازات اقتصادی و قراردادهای بینالمللی، عزل وزرا، و رد وامهای خارجی را پیدا کرد. چنانکه نخستین اقدامش نیز رد وام پیشنهادی روس و انگلستان بود. شاه نیز همچنان در مقام فرمانده کل قوا و رئیس قوه مجریه باقی ماند. مادهای مهم مقرر میداشت که صدور فرامین شاهانه برای اجرای قوانین باید بیوقفه و بیتعطیلی باشد؛ بدینمعنا که او حق تعویق یا تعلیق نداشت. اما این قانون، بهرغم تمام اهمیتش، نارسا بود.
مظفرالدینشاه در اسفند ۱۲۸۵ درگذشت و، با درگذشت وی، نیاز به تکمیل قانون اساسی بیش از پیش احساس میشد. از اینرو، متمم قانون اساسی تدوین شد؛ متنی مفصلتر، شامل ۱۰۷ ماده، که در مهر ۱۲۸۶ به تصویب رسید و پایههای نظام مشروطه را مستحکمتر ساخت. این متمم افزون بر نظاممند ساختن رابطه قوای سهگانه، یک منشور حقوق شهروندی نیز در خود داشت. برای نخستینبار در قانونی رسمی کشور، به برابری همه ایرانیان در برابر قانون دولتی تصریح شد. جان، مال، شرف، آزادی بیان، آزادی اجتماعات، مصونیت مکاتبات و آزادی تعلیم و تربیت، حقوق ذاتی شهروندان شمرده شدند؛ حقوقی که دولت موظف به رعایت آنها بود.
علاوه بر این، با الگوبرداری از اندیشههای منتسکیو در متمم قانون آمده بود که قوه مقننه، قوه قضائیه و قوه مجریه باید مستقل از یکدیگر باشند. قانونگذاری مسئولیتی مشترک میان شاه، مجلس و سنا بود. بر مبنای مدل بلژیکی، مجلس مامور رسیدگی به حسابهای دولت شد و نهادی به نام «دیوان محاسبات» تشکیل یافت. قوانین مالی تنها با تصویب مجلس میتوانستند اجرایی شوند، حتی اگر شاه مخالفت میکرد.
اما مهمتر از همه، رابطه دولت و دین بود. مشروطهخواهان کوشیده بودند تعادلی ظریف میان اقتضائات مدرن حکومتداری و موقعیت دین در جامعه ایران برقرار کنند. شیخ فضلالله نوری، چهرهای شاخص در میان روحانیت شیعه، در تدوین متمم نقش ایفا کرد و خواستار نظارت فقها بر قوانین شد. مادهای تصویب شد که مقرر میداشت هیچ قانونی نباید مغایر با اصول اسلام باشد، و برای تضمین این اصل، کمیسیونی از پنج مجتهد ناظر بر مصوبات مجلس تشکیل میشد. اگرچه این بند بعدها بهکلی اجرایی نشد و در دوره پهلوی به فراموشی سپرده شد، اما نشانهای بود از تقابل یا همنشینی سنت و تجدد در دل قانون اساسی ایران. همزمان، جایگاه نهاد قضاوت نیز مشخص شد. بر اساس متمم، امور شرعی باید در محاکم شرع و امور عرفی در محاکم عرفی رسیدگی میشد. نصب دادستان کل نیز نیازمند تایید حاکم شرع بود.
در کنار اینها، قانون انتخابات نیز دستکم سه بار طی دهه نخست مشروطه تغییر کرد. نخستین قانون، در شهریور ۱۲۸۵ تصویب شد و رایدهندگان را به شش طبقه تقسیم میکرد: از اصناف گرفته تا شاهزادگان قاجار، روحانیون، اعیان، تجار و ملاکان. اما زنان، نظامیان و طبقات محروم، بیرون از این ساختار بودند. تهران، با تنها سه درصد جمعیت کشور، بیش از یکسوم کرسیهای نمایندگی را در اختیار داشت. اقلیتهای دینی سهمی نداشتند، مگر آنکه فردی مانند مخبرالسلطنه، خارج از قانون، به آنها سهمی میداد. در قوانین بعدی، سن رایدهندگان کاهش یافت، برخی اقلیتها نماینده پیدا کردند، و نهایتا در سال ۱۲۹۰، با تصویب قانون جدید، نظام رایگیری مستقیم و حق رای برای همه مردان ایرانی تثبیت شد. (این قانون تا سال ۱۳۵۷، با تغییراتی، معتبر باقی ماند؛ تنها تغییر مهم آن در سال ۱۳۴۱ و با اعطای حق رای به زنان رخ داد؛ تغییری که خشم روحانیون را برانگیخت و به قیام آنها علیه حکومت منجر شد.)
بیشتر بخوانید:
شیخ فضل الله نوری ؛ سرسختترین مخالف مدرنیته
آخوند خراسانی؛ فقیهی که حکومت را حق فقها نمیدانست
انقلاب مشروطه و تاریخ ۱۰۰ ساله مبارزه برای آزادی در ایران
تاریخ تشکیل مجلس موسسان قانون اساسی در ایران
از جمله نوآوریهای متمم قانون اساسی، گنجاندن فهرستی از حقوق بنیادین شهروندان بود: برابری همگان در برابر قانون، امنیت جان و مال، حریم مکاتبات، آزادی مطبوعات، آزادی آموزش، و حق تشکلیابی. این مفاهیم، با ترجمه و اقتباس مستقیم از قانون اساسی بلژیک به ایران وارد شدند. نکته درخور توجه آن است که قانونگذاران مشروطه، در بسیاری موارد، بدون واسطه به متون اروپایی استناد کردند؛ تا جایی که حتی رنگ پرچم و تعریف قوه حسابرسی (دیوان محاسبات) نیز از نمونه بلژیکی اقتباس شده بود.
اما در کنار این اقتباسهایی که از غرب شد، یک مسئلهی بومی نیز رخ نمود و بدل به چالشی جدی در پیش روی مشروطهخواهان گشت: مسئلهی جایگاه شریعت و جایگاه روحانیت شیعه در نظام جدید. بر خلاف ممالکی همچون امپراتوری عثمانی، که در آنها نهاد دین ساختاری کاملا سازمانیافته و متمرکز داشت، روحانیت شیعه فاقد چنین تشکیلاتی بود. در دولت عثمانی نهاد دین با مقام «شیخالاسلام» در راس آن، بهگونهای تمامعیار در ساختار دولت ادغام شده بود. «شیخالاسلام» عالیترین مرجع دینی بود و اختیار تفسیر شریعت، صدور فتوا، نظارت بر دستگاه قضایی، و مشروعیتبخشی به سیاستهای سلطانی را برعهده داشت. درنتیجه، قدرت در عالم اهل سنت ترکیبی از قدرت دینی و دنیوی بود و این امر نوعی نظم دینی متمرکز و پیوسته را پدید آورده بود؛ نظم پیوستهای که تضاد میان قانون و شریعت را در درون دولت مهار میکرد.
اما روحانیت شیعه، با ساختاری پراکنده، غیردولتی و فاقد سلسلهمراتب رسمی، استقلال خود را از سلطنت همواره حفظ کرده بود و از آنجایی که هر حکومتی را در عصر غیبت نهایتا جائر میشناخت، نسبت به هر شکلی از نظم سیاسی بدبین بود. در تشیع هر مجتهدی، بهموجب تشخیص فقهی خود، مرجع تقلید شماری از مومنان بود، بیآنکه به نهاد بالادستی پاسخگو باشد. این استقلال ساختاری، اما امکان سازماندهی یا نظارت نهادی بر آن را از میان میبرد. به همین سبب، قانونگذاران مشروطه به راهحلی بینابینی دست زدند: در اصل دوم متمم، مقرر شد که هیئتی پنجنفره از مجتهدان طراز اول، صحت قوانین مصوب مجلس را از حیث تطابق با شرع بررسی کنند. همانطور که پیشتر گفتیم، این اصل با فشار شیخ فضلالله نوری به تصویب رسید و کوششی بود که از مجرای قانونگذاری فقهی برای مهار قانونگذاری عرفی اعمال میشد، آنهم بدون آنکه روحانیت را رسما وارد ساختار دولت کند.
این راهحل، یعنی گنجاندن نظارت پنج مجتهد بر مصوبات مجلس شورای ملی در متمم قانون اساسی، در ظاهر نوعی مصالحه میان مشروعهطلبان و مشروطهخواهان بود، اما در عمل شکننده، نارسا و تا حد زیادی نمادین باقی ماند. نه شیوه انتخاب این پنج مجتهد مشخص بود، نه مدت اعتبار و حدود اختیارات آنان روشن، و نه رابطه نهادیشان با مجلس تعریف شده بود. قانون تنها مقرر میداشت که در هر دوره مجلس، گروهی از علما، پنج تن از مجتهدان طراز اول را بهعنوان ناظر بر مصوبات شرعی مجلس تعیین کنند. اما مشخص نکرد که منظور از «مجتهدان طراز اول» چیست، آیا انتخاب آنان نیازمند اجماع مراجع است یا رایگیری صورت میگیرد؟ و اینکه نقش این مجتهدان در عمل چگونه خواهد بود: ناظر صرف؟ داور نهایی؟ یا دارای حق وتوی الزامآور؟ روشن نبود. در نتیجه، این ماده بیش از آنکه سازوکاری اجرایی برای حفظ شریعت در قانونگذاری باشد، بیشتر نوعی امتیاز نمادین به جناح مخالف مشروطه بهنظر میرسید که برای جلب همراهی موقتی برخی علما بهکار گرفته شد، اما از همان آغاز نیز با ابهامات جدی روبهرو بود و به مرحله اجرا نرسید.
افزون بر این، متمم قانون اساسی اصل دیگری را گنجاند که دستگاه قضایی را به دو بخش «امور شرعیه» و «امور عرفیه» تقسیم میکرد و مقرر میداشت رسیدگی به امور شرعی تنها در صلاحیت «مجتهدان جامعالشرایط» است. در اینجا نیز مسئله اساسی، نه تمایز مفهومی میان شرع و عرف، بلکه فقدان یک سازوکار اجرایی برای تشخیص حدود این دو بود. چه نهادی قرار بود میان دعاوی شرعی و عرفی تمایز بگذارد؟ چه کسی تشخیص میداد که یک دعوا به حوزه فقهی تعلق دارد یا به حقوق عرفی؟ این جداسازی در عمل نهتنها باعث ارتقای جایگاه فقه نشد، بلکه آشفتگی حقوقی و قضایی پدید آورد و بهدلیل نبود نهادهای همسو با آن، بهسرعت از کار افتاد. ضمن آنکه دستگاه قضا تا پیش از تأسیس عدلیه عرفی (در دوره ناصری) بهطور کامل در اختیار علما بود و خود علما نیز در عمل حاضر به پذیرش نظارت از سوی مجتهدان دیگر یا دستگاه دولت نبودند. بدینترتیب، این تمهید نیز کارآمدی عملی نیافت و بر بحران مشروعیت میان دو گفتمان دینی و مدرن افزود.
پس میتوان مطلب را چنین صورتبندی کرد: مشروطه نخستین گام ایرانیان در راه قانونگذاری بهمعنای مدرن بود؛ اما این تجربه از آغاز با ناسازگاری و تنشی ذاتی زاده شد؛ بدین معنا که در متن قانون اساسی، بهویژه در متمم آن، دو منطق متعارض در کنار یکدیگر جای گرفتند: از یکسو، اصل دوم متمم، به تقلید از مفاهیم جدید قانونگذاری غربی، نوعی تقسیم قوا و نهاد قانونگذار را بر پایه اراده عمومی مردم تثبیت میکرد؛ از سوی دیگر، همین اصل با افزودن شرط انطباق قوانین با احکام اسلام و نظارت فقیهان بر مصوبات، شالودهای فقهمحور برای مشروعیت قوانین بنیان مینهاد. به بیان دقیقتر، در حالیکه دولت عثمانی با سیاست لاییسیته کمالی موفق شد مرز روشنی میان دین و دولت ترسیم کند، در ایرانِ شیعی نه امکان جدایی کامل از فقه فراهم شد، نه شریعت توانست خود را با منطق حقوقی دولت مدرن همساز کند.
این تعارض، افزون بر زمینههای تاریخی و عینی، بر شالودهای نظری نیز استوار بود. عقلانیت مدرن و نظام قانونگذاری مدنی بر اصولی، چون بیطرفی، عمومیت قواعد، شفافیت حقوقی، برابری شهروندان و قابلیت پیشبینی احکام تکیه دارد؛ در مقابل، فقه اسلامی_بهویژه در سنت اجتهادی شیعه_بر خاصگرایی، تکثر منابع، سیالیت فتوا و تقدم نیت شارع استوار است. قانون، ناظر به شهروندی برابر و کلی است؛ حال آنکه شریعت، بهطور ساختاری، میان مکلف و غیرمکلف، مسلمان و غیرمسلمان، مرد و زن و حتی مذاهب مختلف اسلامی تمایز مینهد. در چنین بستری، پیوند فقه و قانون در مشروطه نه به وحدت نظری انجامید و نه به نظم نهادی؛ بلکه به ناهمخوانیای مزمن در مبانی مشروعیت انجامید که قانونگذاری را هم از اقتدار عرفی تهی میکرد و هم از قطعیت شرعی.
ناتوانی قانون اساسی مشروطه در حلوفصل نسبت شریعت و دولت، مسئلهای صرفاً حقوقی یا اداری نبود؛ بلکه نشانهای از انسداد بنیادینی در ساختارهای فکری و نهادی سنت دینی ایران بود. چنانکه در تحلیلهای سعید امیرارجمند و سید جواد طباطبایی بهروشنی نمایان است، مسئله اصلی آن بود که فقه شیعه، برخلاف برخی سنتهای فقهی دیگر، هرگز به یک «نهاد» بدل نشد. نه به حقوق موضوعه ترجمه شد، نه در دل نظم دولتمدار مدرن تنسیق یافت، و نه به سازوکاری پیشبینیپذیر، پاسخگو، و عمومی ارتقا پیدا کرد. فقیه، نه قانونگذار بود و نه جزئی از سازوکار تنظیم قدرت؛ بلکه مفسر سنتی بود که بیرون از دولت ایستاده بود، و با وجودِ این ایستادگی، همچنان در پی نظارت بر مشروعیت آن میکوشید.
در نگاه امیرارجمند و طباطبایی، فقدان نهادسازی حقوقی در دل فقه شیعی، مانع از آن شد که شریعت بتواند در چارچوب دولت مدرن عقلانیسازی شود. نه شریعت به منطق قانون پاسخ میداد، و نه قانون میتوانست بدون تعیین تکلیف با شریعت، اقتدار خود را بسط دهد. چنین وضعیتی، دولت را ناگزیر ساخت تا در دوره رضاشاه، فقه را از عرصه رسمی قدرت کنار نهد. اما این طرد، به معنای پایان نقشآفرینی شریعت نبود. فقه که بیرون رانده شده بود، در بطن جامعه، در مدارس و بازار و مناسک عمومی، حیاتی موازی را ادامه داد. بیآنکه مسئولیتی نهادی بپذیرد، ذخیرهای از مشروعیت باقی ماند؛ نیرویی واگرا و آماده بازگشت.
چرا که فقه بدون آنکه در روند قانونگذاری ادغام شود، داعیهاش را بر مشروعیت قدرت حفظ کرد. بیرون از دولت ایستاد، اما دست از مطالبه نظارت برنداشت. بیآنکه قاعدهمند، پاسخگو یا متحول شود، در لایههای زیرین حیات اجتماعی دوام آورد و بهجای آنکه سازگار با منطق قانون بازسازی شود، در برابر آن انباشت و خشم و مخالفت تولید کرد. نتیجه آن شد که در لحظهای گرهخورده به فروپاشی سیاسی و ناکامی فرهنگی، این نیرو به میدان بازگشت؛ نه بهمثابه شریک نظم مدرن، که در هیئت بدیل آن؛ و آن لحظه، در سال ۱۳۵۷ فرا رسید.