رویداد۲۴| «در هیچ بخش قانون اساسی، حکمتی ژرفتر از آن یافت نمیشود که تصمیم درباره جنگ و صلح را به قوهی مقننه سپرده است؛ و نه به قوهی مجریه. دلیل چنین تصمینی را باید در سرشت جنگ جستوجو کرد. قدرتی در حد و قوارهی جنگ و صلح به قدری وسوسهانگیز است که ابدا نمیتوان آن را به دست یک فرد سپرد و هیچ فردی را نمیتوان یافت که درباب تصمیم به آغاز جنگ شایستهی اعتماد تاموتمام ملت باشد. قانون اساسی ما بر این فرض استوار است که قوه مجریه دقیقا همان بخشی از قدرت است که بیش از همه به جنگ گرایش دارد و بیش از همه مستعد جنگافروزی است. هم ازینروست که با نهایت دقت و به شکلی آگاهانه، اختیار تصمیمگیری درباب جنگ به قوه مقننه سپرده شد است.» جیمز مدیسون
«شاهان همواره مردم را به جنگ کشاندهاند، وانمود کردهاند که مردم در خطرند، و سپس به نام امنیت، قدرت بیشتری برای خود خواستهاند. این آسانترین راه فریب مردم است. اگر رئیسجمهور بتواند هر زمان که مدعی تهدید شد، ملت را به جنگ بکشاند، دیگر چه چیزی او را از یک پادشاه متمایز میکند؟» آبراهام لینکلن
قانون اساسی ایالات متحده در بنمایه و اساس خود، هراسی عمیق از تمرکز قدرت را بازتاب میدهد. پدران موسس آمریکا، با نگاهی دقیق به تاریخ خونبار اروپا و جنگهای بیپایانی که با اراده شخصی پادشاهان بر ملّتها تحمیل میشد، آگاهانه کوشیدند اختیار ورود به جنگ را از ید قدرت رئیس قوه مجریه خارج کنند. در منطق آنها، این حق سرنوشتساز نباید دستمایه تصمیم یک فرد باشد؛ از این رو، آن را به نهادی سپردند که نماینده مستقیم مردم و ایالات بود: کنگره.
رئیسجمهور در متن قانون اساسی صرفا فرمانده کل نیروهای مسلح است؛ اما این عنوان فریبنده هرگز به معنای داشتن حق آغاز جنگ نبود. فرماندهی در این منطق، تنها به معنای مدیریت تاکتیکی و اجرایی نبرد است، آن هم دقیقا پس از آنکه ملت از مجرای نمایندگان خود، ضرورت ورود به کارزار را تصویب کرده باشد. تمام شریانهای حیاتبخش یک جنگ، از اعلام رسمی تخاصم و تامین بودجه گرفته تا تشکیل ارتش و تعیین مرزهای درگیری، در انحصار مطلق کنگره قرار گرفت تا هیچ رئیسجمهوری نتواند با اتکا به رویاها یا بحرانهای شخصی، کشور را به کام ویرانی بکشاند. اما تاریخ سیاست خارجی آمریکا، به ویژه در دوران پس از جنگ جهانی دوم، روایتگر وارونگی کامل این نظم بنیادین است؛ داستان عقبنشینی شرمآور کنگره و پیشروی سیریناپذیر قدرت فردی رئیسجمهور.
در دهههای نخستین تولد این جمهوری، حفظ فاصله میان قدرت تصمیمگیر و قدرت مجری چندان دشوار نبود. ایالات متحده در آن دوران فاقد یک ماشین جنگی عظیم بود. ارتش به شکلی معنادار کوچک نگه داشته شده بود، افق سیاست خارجی به شدت محدود بود و پهنه بیکران اقیانوسها همچون دیواری طبیعی، این کشور جوان را از ترکش بحرانهای بیپایان اروپا مصون میداشت. اگر رئیسجمهوری در آن روزگار سودای لشکرکشی در سر میپروراند، ابزار مادی خشونت را در اختیار نداشت و ناگزیر بود برای تامین ابتداییترین نیازهای نظامی، دست نیاز به سوی قانونگذاران دراز کند. این ناتوانی ساختاری، ضامن پراکندگی قدرت و حفظ تکثر در سطوح مختلف سیاسی بود.
اما این رویای انزواگرایانه دیری نپایید. تا پیش از شعلهور شدن جنگ جهانی دوم، روسای جمهور برای ورود به هر نبرد بزرگی ناگزیر از مراجعه به کنگره بودند. فرانکلین روزولت آخرین رئیسجمهوری بود که به سنت قانون اساسی وفادار ماند و برای ورود به جنگی تمامعیار، رسما از کنگره اعلام جنگ خواست. پیروزی در این نبرد آخرالزمانی، نقطه پایان آن جمهوری محافظهکار و نقطه آغاز امپراتوری بود. آمریکا از دل ویرانههای جنگ نه تنها پیروز، که کاملا مسخشده بیرون آمد. کشوری که روزگاری از سایه یک ارتش دائمی میهراسید، اکنون صاحب یک اقتصاد عظیم جنگی، شبکهای جهانی از پایگاههای نظامی، تعهدات امنیتی فرامرزی و تسلیحات هستهای شده بود.
در این نقطه تاریخی، یک تناقض فلسفی و حقوقی عمیق رخ مینماید: وقتی «جمهوری» به «ابرقدرت» بدل میشود، قانون اساسی آن زیر فشار خردکننده نقشی قرار میگیرد که هرگز برای آن طراحی نشده بود. متن قانون اساسی آمریکا برای مهار کشوری نوشته شد که نمیخواست شبیه پادشاهیهای اروپایی باشد؛ اما پس از سال ۱۹۴۵، واشنگتن خود را نگهبان بلامنازع نظم جهانی، سد نفوذ کمونیسم، ضامن امنیت مسیرهای تجاری و مدیر بحرانهای بینالمللی تعریف کرد. ایفای چنین نقش هژمونیکی، به سه عنصر حیاتی نیاز داشت: سرعت در تصمیمگیری، محرمانگی اطلاعات و تمرکز قدرت. این سه عنصر، دقیقا همان کابوسهایی بودند که روح قانون اساسی برای مقابله با آنها شکل گرفته بود.
جنگ سرد این استحاله نهادی را به شکلی جنونآمیز سرعت بخشید. در جهانی که واشنگتن آن را صفحه شطرنج رقابت با شوروی میدید، هر تکانه محلی در دورترین نقاط کره خاکی، از ویتنام و کوبا گرفته تا خاورمیانه و آفریقا، به عنوان بخشی از یک نبرد کیهانی تفسیر میشد. در چنین اتمسفر ملتهبی، رئیسجمهور دیگر صرفا مجری مصوبات پارلمان نبود؛ او به مقام فائقه و «مدیر امنیت جهانی» ارتقا یافت. از بطن همین دگردیسی، پدیده هولناک «رئیسجمهور جنگی» متولد شد؛ مقامی که حتی در روزگار صلح نیز جهان را از دریچه منطق جنگ مینگرد و با ابزارهای آن حکمرانی میکند.
بیشتر بخوانید:
چگونه جنگها پایان مییابند؟ | گیدئون رز؛ سراب فتح و توهم پایان
تنها صلحی که دوام میآورد | چرا هر آتش بسی پایان نزاع نیست؟ چگونه جنگها تمام میشوند؟
نخستین ضربه کاری به پیکره قانون اساسی در جریان جنگ کره فرود آمد. در سال ۱۹۵۰، هری ترومن در تصمیمی یکجانبه، ارتش آمریکا را بدون دریافت مجوز رسمی از کنگره وارد کوره آدمسوزی شبهجزیره کره کرد. این جنگ سه سال به طول انجامید و دهها هزار کشته بر جای گذاشت، اما اهمیت بنیادین آن در عرصه حقوق اساسی نهفته بود. ترومن با زیرکی نشان داد که میتواند با اختراع مفاهیمی، چون «اقدام پلیسی»، «تعهد بینالمللی» یا «اجرای قطعنامه سازمان ملل»، کشور را وارد یک جنگ تمامعیار کند، بیآنکه کلمه ممنوعه «جنگ» را بر زبان بیاورد.
این واقعه، نقطه آغاز یک بازی زبانی پیچیده و خطرناک بود که تا به امروز در راهروهای کاخ سفید جریان دارد. در این زرادخانه کلمات، جنگ را «عملیات» مینامند، تجاوز نظامی را «اقدام دفاعی» میخوانند، مداخله را «پاسخ محدود» معرفی میکنند و توسعهطلبی را زیر نقاب «ضرورت بازدارندگی» پنهان میسازند. زبان در اینجا صرفا ابزاری برای توصیف جهان نیست، بلکه ماشین تولید واقعیت سیاسی است. استدلال دولتها ساده و شیادانه است: اگر بتوانیم نام جنگ را از ماهیت آن سلب کنیم، به سادگی میتوانیم الزامات قانون اساسی را نیز دور بزنیم.
باتلاق ویتنام گام بعدی این سقوط نهادی بود. لیندون جانسون در سال ۱۹۶۴ مجوزی از کنگره گرفت که چنان فراخ و مبهم بود که به چک سفید امضایی برای نابودی یک کشور بدل شد. کنگره در این صحنه حضور داشت، اما نه به عنوان ناظر، بلکه به عنوان شریک جرم و واگذارکننده اختیار. پس از آن، بمباران مخفیانه کامبوج توسط ریچارد نیکسون نشان داد که پنهانکاری و دور زدن نهادهای دموکراتیک، بحران اعتماد عمومی را به نقطه بیبازگشت رسانده است. جنگ دیگر نه تنها از مسیر قانون، که از میدان دید و نظارت عمومی نیز خارج شده بود.
از دل همین رسواییها بود که کنگره تلاش کرد با تصویب «قطعنامه اختیارات جنگی» در سال ۱۹۷۳، نقش از دسترفته خود را بازپس گیرد. هدف روی کاغذ روشن و قاطع بود: رئیسجمهور مکلف است پیش از ورود به هر مخاصمهای با کنگره مشورت کند، در صورت درگیری ظرف ۴۸ ساعت گزارش دهد، و اگر مجوزی صادر نشد، نیروها را ظرف ۶۰ روز به خانه بازگرداند. ظاهرا کنگره میخواست دوباره به بازی بازگردد، اما این قانون به سرعت به ابزاری برای تفسیرهای ویرانگر بدل شد.
دولتهای متوالی، بخش ظاهری و اطلاعرسانی قانون را پذیرفتند، اما روح محدودکننده آن را کاملا نادیده گرفتند. میان «خبر دادن» و «اجازه خواستن» درهای عمیق وجود دارد؛ اولی کنگره را به تماشاگری منفعل تقلیل میدهد و دومی آن را در جایگاه تصمیمگیرنده مقتدر نگه میدارد. روسای جمهور غالبا به اولی بسنده کردند. ابهام مرگبارتر در همان قاعده ۶۰ روزه نهفته بود. مدافعان بسط قدرت ریاستی، این بند را چنان تفسیر کردند که گویی قانون اساسی به رئیسجمهور یک چک سفید دوماهه داده تا به دلخواه خود بجنگد و تازه پس از آن سراغ کنگره برود. قانونی که برای مهار و پیشگیری از جنگ بیمجوز نوشته شده بود، عملا به مشروعکننده آن بدل گشت.
بیشتر بخوانید: ابتذال بحران | طلسم ابدی وضعیت استثنایی و فروپاشی رویای ملالِ باشکوه زندگی عادی
برای درک وضعیت بغرنج امروز سیاست خارجی آمریکا، باید به مفهومی ژرفتر نقب زد: «امپراتوری اضطرار». دولت مدرن آمریکایی، با ادعای رهبری جهان، همواره در یک وضعیت اضطراری دائمی زیست میکند. در این پارادایم، تهدیدها همواره دور، اما «فوری» بازنمایی میشوند؛ خطرها مبهم، اما «قریبالوقوع» نامیده میشوند؛ و اطلاعات به نام امنیت ملی در تاریکخانهها محبوس میگردند و از شهروندان خواسته میشود تنها به داوری کورکورانه دولت اعتماد کنند. در چنین فضایی، فرآیند دموکراتیک و مشورت پارلمانی به عنوان روندی کند و مزاحم تخطئه میشود و قانون اساسی به سندی تشریفاتی و دستوپاگیر فروکاسته میگردد.
در این مسیر منحط، روسای جمهور هر دو حزب دوشادوش یکدیگر حرکت کردهاند. بیل کلینتون در کوزوو، باراک اوباما در لیبی، دونالد ترامپ در سوریه و جو بایدن در یمن، همگی اثبات کردند که آغاز عملیات نظامی بدون اعلام رسمی جنگ، دیگر یک استثنا نیست، بلکه شیوه معمول حکمرانی امنیتی است. تفاوت احزاب تنها در لفاظیهاست، اما سنت نهادی مستقر در کاخ سفید همواره میل به بلعیدن مرزهای قدرت دارد. دولتها مدام با کلمات بازی میکنند: آیا بمباران هوایی بدون نیروی زمینی جنگ است؟ آیا عملیات چند روزه مخاصمه پایدار محسوب میشود؟ بدینسان، واقعیت عریان خشونت پشت پرده تفسیرهای حقوقدانان پنهان میشود. اما واقعیت میدانی با کسی شوخی ندارد؛ موشکها، بمبها، تلفات انسانی و واکنشهای زنجیرهای، منطق سخت و غیرقابل انکار خود را دارند.
بیشتر بخوانید:
این چهار نفر علیه ترامپ شوریدند | همه چیز درباره تلاش برای تحدید اختیارات رئیس جمهور آمریکا
رسیدن به نقطه پایان مهلت ۶۰ روزه | آیا کنگره آمریکا جنگ با ایران را متوقف میکند؟
درگیری نظامی دونالد ترامپ با ایران را باید از همین منظر و به عنوان نقطه تلاقی این بحران نهادی واکاوی کرد. در این رویداد بیسابقه، قانون به وضوح از طریق لفاظی دور زده شد. استفاده از عباراتی، چون «تهدید قریبالوقوع»، «عملیات محدود» و «ضرورت امنیت ملی» راه را برای جنگی باز کرد که نام جنگ بر آن نهاده نشد. تصمیم به آغاز جنگ در ذات جمهوری، یک تصمیم همگانی است و مخالفان ترامپ بر همین اساس اقدام او را نامشروع خواندند. اما در مقابل، حامیان او با صراحتی تکاندهنده از اصالت «تصمیم» و اراده فردی دفاع کردند. سخن مارکو روبیو که گفت «دولت تا اینجای کار هم بیش از حد با قانون همراهی کرده است»، تجلی کامل همین نگرش است.
اینجا صحنه رویارویی دو جهانبینی متعارض است: در یک سو نظم دموکراتیک و متکی بر قانون اساسی قرار دارد و در سوی دیگر، جهان تاریک و اقتدارگرای امنیت ملی؛ یک طرف رویای رنگباخته جمهوری است و طرف دیگر، هیولای بیدار امپراتوری. وقتی پای کشوری مانند ایران در میان باشد، اقدامی که دهها بازیگر منطقهای، مسیرهای انرژی، پایگاههای جهانی و حقوق بینالملل را به چالش میکشد، هرگز نمیتواند یک «عملیات محدود» تلقی شود. چنین وضعیتی در ذات خود یک جنگ تمامعیار است. در اینجاست که روند قانون اساسی کاملا وارونه میشود: نخست جنگ با شلیک موشکها آغاز میشود، واقعیت سهمگین خود را بر زمین تحمیل میکند، و تازه پس از آن، قانون و پارلمان سلانهسلانه به دنبال توجیه یا مدیریت این واقعیت میدوند.
این پرسش بنیادین مطرح میشود که چرا نهادهای ناظر، به ویژه کنگره، در برابر این غصب اختیارات سکوت میکنند؟ جیمز مدیسون، نظریهپرداز بزرگ قانون اساسی، معتقد بود که جاهطلبی نهادها باید در برابر جاهطلبی نهادهای دیگر بایستد و قدرت با قدرت مهار شود. اما این توازن مکانیکی در عمل فروپاشید، چرا که مدیسون متغیر «ترس از هزینه سیاسی» را لحاظ نکرده بود. مسئولیت آغاز جنگ، باری به شدت سنگین و پرهزینه است. نمایندگان کنگره به سیاستی رذیلانه و بیمسئولانه روی آوردهاند: آنها ترجیح میدهند اختیار تصمیمگیری را به کاخ سفید بسپارند تا اگر جنگ با پیروزی همراه شد، در کنار فاتحان عکس یادگاری بگیرند و اگر به باتلاقی خونین بدل گشت، ژست انتقادی گرفته و بگویند ما از ابتدا مخالف بودیم.
این رویکرد، برخورداری از مزیت انتقاد بدون پرداخت هزینه تصمیم است. در کنار این انفعال، دادگاهها نیز با پناه بردن به دکترین «مسائل سیاسی»، از ورود به نزاع اختیارات جنگی طفره رفته و میدان را برای تاختوتاز مجریه خالی کردهاند. در نتیجه، ترامپ و دیگر روسای جمهور تنها مرزها را بیپرواتر جابهجا میکنند، چرا که هر رئیسجمهور جدید، وارث اختیارات غصبشده پیشینیان است و آجری بر این دیوار کج میافزاید. بحران، در خلقوخوی یک فرد خلاصه نمیشود؛ این یک فروپاشی نهادی و تاریخی است.
تاریخ مناسبات سیاسی به روشنی گواه است که میان متن قانون و قانون محقق در واقعیت، شکافی پرناشدنی وجود دارد. حکمت قانون اساسی در پیشگیری از فاجعه است، نه عزاداری و مرثیهسرایی پس از وقوع آن. پرسشهایی، چون «چرا میجنگیم؟ با چه هدفی؟ با کدام هزینه و راه خروج؟» باید پیش از شلیک نخستین گلوله در پارلمان طرح شوند. اگر این پرسشها به پس از جنگ موکول شوند، قانون اساسی عملا به پوستهای توخالی بر پیکر یک امپراتوری بدل شده است.
قوانین نوشتهشده بر کاغذ، بدون پشتوانه نیرومند نهادی هرگز به واقعیت نمیپیوندند و نهادها نیز چیزی نیستند جز مجرای تنفس و فعالیت شهروندان در امور همگانی. قانون و جمهوری تنها زمانی از گزند استبداد در امان میمانند که شهروندان، بار سنگین و پرمرارت مشارکت در حیات سیاسی را بر دوش بکشند و عرصه عمومی را در دست اراذل و اوباش و جانیان قدرتطلب رها نکنند.