شفافیت و کار‌آمدی قوانین با پالایش مستمر

رویداد۲۴-لزوم تنقیح قوانین و مقررات در ایران امری است که از سال‌ها قبل کم و بیش به آن پرداخته شده است اما آنچنان که باید و شاید نتیجه مثبتی دربرنداشت تا اینکه در هفته‌های اخیر مجلس شورای اسلامی با لغو ومنسوخ کردن یک باره 1500 قانون قدیمی بار دیگر لزوم انجام این اقدام ضروری را یادآوری کرد. بی‌تردید انباشت قوانین علت عمده بسیاری از ناکارآمدی‌ها در حوزه‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است.در ایران نهادهای مختلفی در قوای سه گانه دست اندرکار تنقیح قوانین و مقررات هستند. اما به اعتقاد کارشناسان برای دستیابی به نتیجه مطلوب باید همه نهادها زیر یک چتر واحد به این کار اهتمام ورزند. در همین رابطه و برای آشنایی بیشتر با موضوع تنقیح به سراغ دکتر مهدی مهدی زاده - معاون تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست جمهوری - رفتیم. گفت‌و‌گوی «ایران » با ایشان را در ادامه می‌خوانید:

تنقیح قوانین و ضرورت‌های انجام آن چیست؟
تنقیح قوانین از موضوعات بسیار مهم نظام حقوقی کشور است که آثار زیادی در تمامی عرصه‌های کشور اعم از اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و... به همراه دارد. اهمیت تنقیح قوانین ناشی از اهمیت «قانون» و اجرای آن است. تنقیح قوانین، در بیانی ساده، بدان معناست که در میان انبوه قوانین کشور، مردم و مجریان قوانین به‌سهولت بتوانند به قوانین معتبر مورد نیاز خود دسترسی پیدا کنند. بیش از 110 سال از شروع قانونگذاری در کشور ما می‌گذرد و در این مدت حدود 10هزار عنوان قانون و صدها هزار مقرره به تصویب رسیده که یافتن قانون معتبر در موضوعات مورد نظر (مانند اجاره، مالیات، شهرداری، مراتع، ازدواج و...) در میان این میزان از قوانین و مقررات حتی برای حقوقدانان نیز بسیار دشوار است. بر این مبنا، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، فنی است مبتنی بر دانش حقوقی که با استفاده از آن، از میان تمامی قواعد حقوقی معتبر (اعم از قوانین، مقررات، آرای وحدت رویه، نظرات لازم الاجرا و...) مرتبط با یک موضوع موارد معتبر از غیرمعتبر مشخص و تفکیک می‌شود. بنابراین تنقیح قوانین و مقررات به‌عنوان تکلیف حاکمیتی دولت، به دنبال آن است که در حوزه قوانین و مقررات شفافیت ایجاد کند. بدون انجام تنقیح قوانین و مقررات امکان آگاهی دقیق و شفاف از قوانین و مقررات معتبر و لازم الاجرا فراهم نخواهد بود و در چنین بستری است که فساد بروز می‌کند و ناکارآمدی نهادها و سازمان‌ها را به وجود می‌آورد.

فرآیند تنقیح قوانین در ایران چگونه است و چه دستگاه‌هایی متولی تنقیح هستند؟
در پاسخ به این پرسش باید در ابتدا به دو نکته اشاره کنم. نخست آنکه باید میان تنقیح «قوانین» و تنقیح «مقررات» تمایز قائل شد به گونه‌ای که حتی تنقیح مقررات را به دلایل مختلف می‌توان به مراتب سخت‌تر از تنقیح قوانین ارزیابی کرد. نکته دیگر آنکه «تنقیح» یک امر فنی، تخصصی و زمانبر است. تجربه کشورهای دیگر حاکی از آن است که انجام تنقیح ممکن است چندین دهه به طول بینجامد و باز هم به نهایت نرسد و تداوم داشته باشد. اما درخصوص فرآیند تنقیح «قوانین» که موضوع اصلی سؤال است باید گفت که این فرآیند دارای چندین مرحله است. آنچه خوشبختانه در کشور ما نسبت به آن توافقی اجمالی، شکل گرفته آن است که تنقیح، فرآیندی است که باید از «اجراء» آغاز شود و به «تقنین» خاتمه یابد. به عبارت دیگر، نقطه آغازین انجام تنقیح، قوه مجریه و قوه قضائیه (هریک در موضوعات مربوط به خود) و نقطه پایانی آن «قوه مقننه» است. نقطه شروع تنقیح باید قوای مجریه و قضائیه باشد چراکه این «مجریان» هستند که می‌توانند تعارضات و تزاحمات میان قوانین را به‌خوبی شناسایی کنند و به نحو واقع‌بینانه پیشنهاد تعیین تکلیف آن را بدهند و اگر قانونگذار می‌توانست چنین تشخیصی بدهد اساساً نباید قوانین معارض و مزاحم تصویب می‌کرد. قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور مصوب سال 1350 مبتنی بر چنین نگاهی، سازمانی را زیر نظر نخست‌وزیری وقت تأسیس کرد تا تنقیح به نحو متمرکز در قوه مجریه انجام گیرد و پیشنهادهای تنقیحی جهت تصویب به قوه مقننه ارائه شود. اما در سال 1389 قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور این مأموریت را به معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی واگذار کرد و به نحوی مبهم و ناقص به نقش دستگاه‌های اجرایی نیز پرداخت. البته در حال حاضر تعاملات مناسبی میان قوای سه گانه در این خصوص به وجود آمده است و امیدواریم آثار مثبت آن در آینده نزدیک نمایان شود.

آیا در خصوص برخی قوانین منسوخ شده در حال حاضر، قوانین جایگزین مناسبی داریم؟
طرح‌های مورد بحث دارای اشکالاتی است مانند آنکه برخی قوانین منسوخ صریح، دوباره در این طرح‌ها نسخ شده‌اند؛ جالب توجه آنکه در فروردین ماه سال‌جاری قانونی با عنوان «قانون تنقیح قوانین مالیاتی» به تصویب مجلس رسید که موارد متعددی از قوانین منسوخ در این 3 طرح، تکرار قانون تنقیح مالیاتی است. اما مهم‌ترین مسأله‌ای که در این خصوص وجود دارد پرسشی است که مطرح کردید یعنی آیا با نسخ برخی از این قوانین خلأ قانونی ایجاد نشده است؟ قطعاً پاسخ دقیق این سؤال را باید تهیه‌کنندگان این طرح‌ها ارائه کنند، با توجه به اینکه مستندات کارشناسی این طرح‌ها هنگامی در اختیار ما قرار گرفت که زمینه بررسی دقیق و کامل آن فراهم نشد وامکان کمک به افزایش صحت و دقت این طرح‌ها برای ما به وجود نیامد بنابراین در خصوص برخی قوانین این شبهه برای ما نیز ایجاد شده که با نسخ برخی از آنها، آیا جایگزینی وجود دارد یا عملاً خلأیی در قوانین کشور حادث شده است.

وجود قوانین غیرکاربردی چه اثراتی در نظام حقوقی کشور دارد؟
آثار ناشی از تصویب قوانین غیرکاربردی، بسیار زیاد است اما شاید مهم‌ترین اثر، لوث شدن مفهوم قانون و فلسفه قانونگذاری است. قانون برای اجرا تصویب می‌شود و نه برای کامل بودن کلکسیون قانونگذاری؛ بر این اساس، قانون باید قابلیت اجرا داشته باشد و غیرکاربردی بودن آن، امکان اجرایی شدن قانون را سلب می‌کند. اجرایی بودن یک قانون بدان معناست که قانون با اقتضائات جامعه و کشور سازگاری داشته باشد، با مبانی و اصول علمی سازگار باشد، با توان و شرایط مخاطبان قانون تناسب داشته باشد. هنگامی که حتی یک قانون به هر دلیل از جمله کاربردی نبودن از اجرایی شدن فاصله بگیرد، در افکار عمومی، باب قانون‌گریزی باز می‌شود و این با فلسفه قانونگذاری در تعارض است.

در به روز کردن قوانین کشور چه نکات و اقتضائاتی باید مورد توجه و تأکید قرار گیرد؟
این موضوع بحث مبسوطی را طلب می‌کند اما در این مجال به سه نکته اشاره می‌کنم. اول آنکه قانونگذاری باید مبتنی بر پژوهش‌های جامع و دقیق باشد. یکی از آسیب‌های جدی نظام قانونگذاری ما آن است که دچار شتابزدگی هستیم و این امر مانع انجام مطالعات عمیق و جامع شده است.  نکته دیگر در قانونگذاری، لزوم شناخت دقیق وضع موجود است و این موضوعی است که از مسیر تنقیح قوانین و مقررات تحقق می‌یابد. به هنگام وضع قوانین یا مقررات باید دانست که آیا در خصوص موضوع، در حال حاضر قوانین و مقرراتی وجود دارد یا خیر یعنی باید نسبت به شرایط فعلی آگاهی کامل وجود داشته باشد تا اولاً از تکرار قانونگذاری پرهیز شود و ثانیاً تکلیف قوانین موجود روشن شود در غیراین صورت قانونگذاری جدید می‌تواند به ایجاد ابهامات و تعارضات جدی منجر شود که نتیجه آن تضییع حقوق مردم و ناکارآمدی نظام خواهد بود. نکته پایانی آن است که به روز کردن قوانین کشور باید با رویکرد تدوین «قوانین جامع» در معنای علمی آن صورت بگیرد. قانون جامع مرحله پایانی فرآیند تخصصی تنقیح است و در صورتی که با حرکتی علمی و صحیح صورت گیرد بسیاری از مشکلات عرصه قانونگذاری را برطرف می‌سازد.