هشدار درباره عبور تهران، شهری با گنجایش ۵.۵ میلیون نفر از ظرفیت زیستی | آیا طرح ۲۴بندی دولت پایتخت را نجات می‌دهد؟
رویداد۲۴ | تهران زیر بار برج‌سازی، تراکم‌فروشی و افزایش بی‌ضابطه جمعیت، به شهری تبدیل شده که منابع آب و زیرساخت‌هایش دیگر پاسخ‌گوی توسعه آن نیست. بسیاری از ناظران ریشه بخشی از بحران کنونی پایتخت را در سیاست‌های مدیریت شهری از اواخر دهه ۶۰ و دوران شهرداری غلامحسین کرباسچی می‌داند؛ زمانی که به گفته او، تراکم‌فروشی گسترش یافت و ساخت‌وساز از محدودیت‌های پیش‌بینی‌شده در طرح‌های شهری فاصله گرفت.
حالا دولت با تصویب برنامه‌ای ۲۴بندی، از ممنوعیت سه‌ساله احداث شهرک‌های جدید، محدودیت افزایش تراکم و انتقال صنایع پرمصرف سخن می‌گوید؛ آن هم در شرایطی که ظرفیت جمعیت‌پذیری تهران و البرز در طرح‌های فعلی حدود ۲۱ میلیون نفر اعلام شده است. آیا دولت سرانجام تصمیم گرفته جلوی توسعه بی‌ضابطه پایتخت را بگیرد یا این مصوبه نیز در برابر منافع اقتصادی ساخت‌وساز و درآمدهای ناشی از تراکم‌فروشی به سرنوشت وعده‌های پیشین دچار خواهد شد.
محمود کاشانی، حقوقدان در گفتوگو با رویداد۲۴، روند تغییرات شهرسازی تهران، از فاصله گرفتن مدیریت شهری از ظرفیت‌های اولیه پیش‌بینی‌شده برای پایتخت را بررسی کرده و می گوید طرح تفصیلی سال ۱۳۴۹ ظرفیت ساکنان تهران را با توجه به منابع محدود آب و ملاحظات زیست‌محیطی، حدود ۵.۵ میلیون نفر خوانده بود. اما در دهه‌های بعد، به‌ویژه از اواخر دهه ۶۰، سیاست‌های توسعه شهری تغییر کرد و افزایش تراکم و فروش آن به یکی از مسیرهای تأمین درآمد مدیریت شهری تبدیل شد.
کاشانی در این باره به رویداد۲۴ گفت: نمی‌توان توسعه تهران را بدون توجه به منابع آب، ظرفیت زیرساخت‌ها و محدودیت‌های طبیعی آن پیش برد. از نگاه او، افزایش تراکم ساختمانی فقط به معنای اضافه‌شدن چند طبقه یا واحد مسکونی نیست؛ هر بارگذاری جدید، نیاز به آب، انرژی، حمل‌ونقل و خدمات عمومی را افزایش می‌دهد و اگر این نیازها با ظرفیت واقعی شهر متناسب نباشد، نتیجه آن تشدید بحران‌های شهری خواهد بود.
تهران چگونه از ظرفیت پیش‌بینی‌شده خود فاصله گرفت؟
کاشانی با اشاره به طرح تفصیلی تهران در سال ۱۳۴۹، سقف جمعیتی حدود ۵.۵ میلیون نفر را یادآوری می‌کند. ظرفیتی که به گفته او با در نظر گرفتن منابع آبی شهر، از جمله آب سدهای کرج، لتیان و لار و همچنین ملاحظات مربوط به کشاورزی در پایین‌دست این سدها تعیین شده بود.
به اعتقاد او، از اواخر دهه ۶۰ و در دوره مدیریت غلامحسین کرباسچی در شهرداری تهران، چارچوب پیشین توسعه شهر تغییر کرد و تراکم‌فروشی گسترش یافت. در نتیجه، امکان ساخت‌وساز با تراکم‌های بالاتر در مناطق مختلف فراهم شد و بافت‌هایی که پیش‌تر با ساختمان‌های کم‌ارتفاع شناخته می‌شدند، به‌تدریج به سمت بلندمرتبه‌سازی رفتند.
او در نقد این روند، به تغییر سیمای شمیران اشاره می‌کند. منطقه‌ای که به گفته او، از ساختمان‌های سه‌طبقه به سمت برج‌سازی حرکت کرد. از نگاه کاشانی، این تغییر صرفاً دگرگونی در ظاهر شهر نبود، بلکه افزایش بارگذاری جمعیتی و فشار بر زیرساخت‌هایی را به دنبال داشت که ظرفیت نامحدود ندارند.
این حقوقدان همچنین طرح جامع تهران در سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ را از منظر افزایش ظرفیت ساخت‌وساز مورد انتقاد قرار می‌دهد. به گفته او، در برخی محورهای شهری مانند ولیعصر و شریعتی امکان ساخت ساختمان‌های بلندمرتبه پیش‌بینی شد و در بخش‌هایی از شهر نیز تراکم‌های بالایی در نظر گرفته شد؛ روندی که به باور او، مسیر افزایش جمعیت‌پذیری پایتخت را هموار کرد.
کاشانی بر این اساس معتقد است توسعه تهران از ملاحظات اولیه مربوط به منابع آب و ظرفیت زیست‌محیطی فاصله گرفته است؛ مسئله‌ای که امروز در قالب بحران کم‌آبی، فرونشست و کاهش کیفیت زندگی شهروندان خود را نشان می‌دهد.
مصوبه ۲۴بندی دولت؛ مهار توسعه تهران یا تغییر مسیر آن؟
بیشتر بخوانید:
معاونت خدمات شهری یا معاونت تبلیغات؟ | پشت پرده برگزاری جشنواره «خشت بهشت» از جیب شهروندان پایتخت
در چنین شرایطی، هیئت وزیران در جلسه هشتم مهرماه ۱۴۰۵، برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز را به پیشنهاد شورای عالی شهرسازی و معماری تصویب کرد؛ مصوبه‌ای که ۲۶ مهرماه منتشر شده و در قالب ۲۴ اقدام، وظایفی را برای دستگاه‌های مختلف تعیین کرده است.
این برنامه با هدف جلوگیری از افزایش جمعیت و فعالیت فراتر از ظرفیت طرح‌های جامع و تفصیلی، کاهش فشار بر منابع طبیعی، ساماندهی فعالیت‌های مستقر در تهران و البرز و بهبود زیست‌پذیری این دو استان تدوین شده است.
بر اساس مفاد اعلام‌شده، صدور مجوز احداث شهرک‌های مسکونی و شهرهای جدید در تهران و البرز به مدت سه سال ممنوع خواهد بود. همچنین صدور مجوز ایجاد و توسعه شهرک‌ها و نواحی صنعتی در این دو استان نیز برای همین مدت متوقف می‌شود.
از دیگر محورهای مهم مصوبه، ممنوعیت بارگذاری جمعیتی و فعالیتی فراتر از ظرفیت طرح‌های جامع و تفصیلی، جلوگیری از تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی، محدودکردن افزایش محدوده روستاها به میزان رشد طبیعی جمعیت و جلوگیری از ایجاد لکه‌های صنعتی جدید است.
دولت همچنین وزارت صنعت، معدن و تجارت را مکلف کرده است ظرف سه ماه فهرست صنایع دارای قابلیت انتقال را تهیه کند. در این برنامه، انتقال صنایع آب‌بر و انرژی‌بر به مناطق دارای ظرفیت مناسب‌تر، به‌ویژه قلمروهای ساحلی جنوب کشور، مورد توجه قرار گرفته است.
در بخش دیگری از مصوبه، وزارت کشور موظف شده ظرف دو ماه پیش‌نویس لایحه اصلاحی مواد ۹۹ و ۱۰۰ قانون شهرداری را با هدف جلوگیری از افزایش تراکم و انحراف از طرح‌های مصوب تهیه کند. این بند از آن جهت اهمیت دارد که آرای کمیسیون‌های ماده ۹۹ و ۱۰۰ می‌توانند در تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی و شکل‌گیری بارگذاری‌های خارج از ضوابط نقش داشته باشند.
همچنین شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف شده ظرف شش ماه ضوابط مربوط به ممنوعیت بارگذاری فراتر از ظرفیت طرح‌های جامع و تفصیلی را تصویب کند. وزارت نیرو نیز باید ظرفیت قابل تأمین آب شرب هر شهر را مشخص کند و وزارتخانه‌های نفت و نیرو سقف تأمین پایدار بنزین، گاز و برق را اعلام کنند.
آب، به معیار تصمیم‌گیری برای توسعه شهر تبدیل می‌شود؟
بیشتر بخوانید: چرا چیتگر خشک شد؟ | «۶۹ درصد درختان خشک شده‌اند و احیای جنگل ۱۰ سال زمان می‌برد»
یکی از مهم‌ترین بخش‌های مصوبه، پیوند دادن توسعه شهری با ظرفیت واقعی تأمین آب و انرژی است. بر اساس این رویکرد، دیگر نمی‌توان صرفاً با تصویب یک طرح ساختمانی یا صدور مجوز، جمعیت و فعالیت جدیدی را به یک شهر تحمیل کرد؛ بلکه باید روشن باشد زیرساخت‌های موجود تا چه اندازه توان تأمین آب، برق، گاز و خدمات مورد نیاز را دارند.
این جهت‌گیری با انتقاد اصلی کاشانی از روند توسعه تهران ارتباط مستقیم دارد. او معتقد است در سال‌های گذشته، افزایش تراکم و جمعیت‌پذیری شهر بدون توجه کافی به منابع محدود آب دنبال شده است.
اهمیت این موضوع را می‌توان در آمارهای مربوط به مصرف آب تهران نیز مشاهده کرد. سخنگوی آبفای تهران در تیرماه ۱۴۰۵، مصرف روزانه آب پایتخت را حدود سه میلیون و ۴۵۰ هزار مترمکعب اعلام کرده و سرانه مصرف را حدود ۱۹۵ لیتر در شبانه‌روز دانسته بود؛ رقمی بالاتر از الگوی ۱۳۰ لیتری تعیین‌شده.
از سوی دیگر، بر اساس گزارش مرکز داده‌های باز ایران در آبان ۱۴۰۴، حدود ۲.۵۵ میلیارد مترمکعب از منابع زیرزمینی در تأمین آب مصرفی استان تهران نقش داشته است. وابستگی قابل توجه به آبخوان‌ها در شرایطی که بخش‌هایی از استان با افت منابع زیرزمینی و فرونشست روبه‌رو هستند، ضرورت تعیین ظرفیت واقعی آب پیش از هرگونه بارگذاری جدید را برجسته می‌کند.
مصوبه دولت در همین زمینه چند اقدام مکمل نیز پیش‌بینی کرده است. شهرداری‌های تهران و کرج باید برای آبیاری فضای سبز به سمت استفاده از پساب بروند و استفاده از آب شرب برای مصارف غیرضروری کاهش یابد. همچنین برای ساختمان‌های بزرگ‌تر از ۲ هزار مترمربع، پیش‌بینی سامانه‌های بازچرخانی آب و برنامه مدیریت مصرف آب و انرژی مطرح شده است. رعایت الزامات مرتبط با بهینه‌سازی مصرف انرژی و تأمین بخشی از انرژی از منابع تجدیدپذیر نیز در ضوابط ساختمان‌ها مورد توجه قرار گرفته است.
مزیت مهم مصوبه؛ جلوگیری از انتقال هزینه توسعه به منابع طبیعی
بیشتر بخوانید:
یکی از مهم‌ترین مزایای این برنامه، آن است که توسعه شهری را از یک تصمیم صرفاً ساختمانی به مسئله‌ای مرتبط با ظرفیت منابع و زیرساخت‌ها تبدیل می‌کند. اگر تعیین ظرفیت تأمین آب و انرژی هر شهر به‌درستی انجام شود، امکان صدور مجوز برای بارگذاری‌های جدید بدون محاسبه پیامدهای آن محدود خواهد شد.
مزیت دوم، حفاظت از اراضی کشاورزی و باغی پیرامون تهران و البرز است. گسترش محدوده‌های شهری و تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی، علاوه بر کاهش ظرفیت تولید غذا، به تخریب فضاهای طبیعی و تشدید فشار زیست‌محیطی منجر می‌شود. جلوگیری از تغییر کاربری‌های خارج از ضوابط می‌تواند مانع بخشی از این روند شود.
مزیت سوم، محدودکردن توسعه شهرک‌های جدید و شهرهای جدید در کوتاه‌مدت است. در شرایطی که توسعه پراکنده سکونتگاه‌ها، وابستگی به سفرهای طولانی و فشار بر شبکه حمل‌ونقل را افزایش می‌دهد، کنترل گسترش جغرافیایی شهرها می‌تواند به جلوگیری از شکل‌گیری کانون‌های جدید مصرف منابع و ترافیک کمک کند.
از سوی دیگر، انتقال تدریجی صنایع آب‌بر و انرژی‌بر به مناطق دارای ظرفیت مناسب‌تر، در صورت فراهم‌شدن زیرساخت‌های لازم، می‌تواند از تمرکز مصرف آب و انرژی در تهران و البرز بکاهد. این اقدام همچنین فرصتی برای جایگزینی فعالیت‌های کم‌آب‌بر، دانش‌بنیان و خدماتی با صنایع پرمصرف فراهم می‌کند.
در مجموع، مزیت اصلی برنامه این است که دولت به جای تمرکز صرف بر تأمین منابع بیشتر برای پاسخ‌گویی به تقاضای فزاینده، به مسئله کنترل تقاضا، توزیع متناسب فعالیت‌ها و رعایت ظرفیت زیست‌محیطی توجه کرده است.
اما آیا توقف شهرک‌سازی به معنای حل بحران مسکن است؟
با وجود مزایای احتمالی، مصوبه دولت با پرسش‌ها و نگرانی‌هایی نیز روبه‌روست. مهم‌ترین مسئله، نسبت میان محدودیت توسعه جدید و نیاز واقعی بازار مسکن در تهران و البرز است.
اگر ممنوعیت سه‌ساله صدور مجوز شهرک‌های جدید بدون برنامه جایگزین برای تأمین مسکن، توسعه درون‌زا و نوسازی بافت‌های فرسوده اجرا شود، ممکن است عرضه مسکن را محدود و فشار قیمتی را بیشتر کند. بنابراین، دولت باید روشن کند ظرفیت تأمین مسکن از مسیر توسعه درون‌زا و میان‌افزا تا چه اندازه است و چه برنامه‌ای برای جلوگیری از افزایش قیمت و کاهش دسترسی خانوارها به مسکن دارد.
نکته مهم دیگر، انتقال صنایع است. جابه‌جایی واحدهای آب‌بر و انرژی‌بر صرفاً با صدور یک دستور اداری امکان‌پذیر نیست. این اقدام به زیرساخت، سرمایه‌گذاری، تأمین انرژی، دسترسی به بازار و حفظ اشتغال نیاز دارد. اگر انتقال صنایع بدون برنامه اقتصادی و اجتماعی انجام شود، ممکن است هزینه‌های سنگینی به تولیدکنندگان و نیروی کار تحمیل کند.
همچنین تمرکززدایی زمانی معنا پیدا می‌کند که انتقال فعالیت‌ها با انتقال امکانات، فرصت‌های شغلی، خدمات عمومی و اختیارات تصمیم‌گیری همراه باشد. صرف انتقال یک واحد صنعتی یا اداری از تهران، بدون ایجاد زیرساخت در مقصد، الزاماً به توزیع متوازن جمعیت و فعالیت منجر نخواهد شد.
ظرفیت ۲۱ میلیون نفری؛ یک پرسش مهم درباره آینده تهران و البرز
یکی از نکات قابل توجه در توضیحات رامین ساعد، مدیرکل دفتر طرح‌ریزی شهری و طرح‌های توسعه و عمران وزارت راه و شهرسازی، اعلام ظرفیت جمعیت‌پذیری حدود ۲۱ میلیون نفر برای مجموعه شهری تهران و البرز است.
به گفته او، جمعیت این مجموعه بیش از ۱۶ میلیون نفر است و در سال‌های اخیر نیز ظرفیت حدود ۸۰۰ هزار نفر در چارچوب نهضت ملی مسکن ایجاد شده است. ساعد تأکید کرده که مصوبه به معنای توقف ساخت‌وساز یا جلوگیری از تأمین مسکن نیست، بلکه هدف آن جلوگیری از بارگذاری فراتر از ظرفیت طرح‌های جامع و تفصیلی است.
این عدد از یک جهت اهمیت دارد: دولت در حال حاضر ظرفیت جمعیت‌پذیری تهران و البرز را بر اساس طرح‌های مصوب حدود ۲۱ میلیون نفر اعلام می‌کند؛ در حالی که کاشانی در نقد تاریخی خود به سقف جمعیتی حدود ۵.۵ میلیون نفر در طرح تفصیلی تهران در سال ۱۳۴۹ استناد می‌کند.
البته این دو عدد مستقیماً قابل مقایسه نیستند؛ رقم ۵.۵ میلیون نفر به تهران در چارچوب طرح قدیمی مربوط است، اما عدد ۲۱ میلیون نفر ظرفیت مجموعه شهری تهران و البرز در طرح‌های جامع و تفصیلی فعلی را دربرمی‌گیرد. با این حال، کنار هم قرار دادن این دو رقم نشان می‌دهد که نگاه برنامه‌ریزی به ظرفیت جمعیتی منطقه در طول چند دهه تغییر کرده و اکنون یکی از پرسش‌های اصلی، مبنای تعیین ظرفیت‌های جدید و تناسب آن با منابع آب و انرژی است.
مصوبه‌ای که بدون ضمانت اجرا به یک سند اداری تبدیل می‌شود
با وجود آنکه برنامه دولت در ۲۴ اقدام، وظایف دستگاه‌ها، زمان‌بندی و سازوکار نظارت و گزارش‌دهی را مشخص کرده است، اجرای آن به همکاری چندین نهاد وابسته است؛ از وزارت راه و شهرسازی و وزارت نیرو تا وزارت کشور، وزارت صمت، شهرداری‌ها و دستگاه‌های متولی حفظ اراضی کشاورزی.
در این میان، اصلاح مواد ۹۹ و ۱۰۰ قانون شهرداری، تعیین ظرفیت آب و انرژی شهرها، جلوگیری از تغییر کاربری اراضی و نظارت بر مصوبات شهرسازی، از جمله اقداماتی هستند که میزان جدیت دولت در اجرای برنامه را مشخص خواهند کرد.
اگر شهرداری‌ها همچنان بتوانند از مسیر مصوبات موردی یا تصمیم‌های خارج از ضوابط، بارگذاری جدید ایجاد کنند، یا دستگاه‌های مسئول در تعیین ظرفیت آب و انرژی تعلل کنند، مصوبه جدید نیز ممکن است به فهرستی از تکالیف اداری محدود بماند.
کاشانی در نقد روند توسعه تهران بر این نکته تأکید دارد که شهر را نمی‌توان بدون توجه به منابع طبیعی و ظرفیت زیرساختی آن اداره کرد. مصوبه تازه دولت نیز دست‌کم در سطح سیاست‌گذاری، همین ضرورت را به رسمیت شناخته است؛ اما فاصله میان تصویب یک برنامه و تغییر واقعی مسیر توسعه پایتخت، همچنان مهم‌ترین آزمون پیش‌روی دولت است.
تهران برای عبور از بحران آب و فرونشست، فقط به پروژه‌های انتقال آب یا توصیه‌های صرفه‌جویی نیاز ندارد.بلکه باید روشن شود چه میزان جمعیت و فعالیت را با چه منابعی می‌تواند پشتیبانی کند. اکنون دولت از کنترل تراکم، محدودیت شهرک‌سازی، حفاظت از اراضی و انتقال صنایع پرمصرف سخن می‌گوید. پرسش این است که آیا این تصمیم‌ها به توقف بارگذاری‌های خارج از ظرفیت و اصلاح سیاست‌های چند دهه گذشته منجر می‌شوند، یا توسعه نامتوازن پایتخت همچنان با نام‌ها و مجوزهای تازه ادامه خواهد یافت؟
