از کنگره آمریکا تا بهارستان؛ آیا توافق تهران و واشنگتن از پیچهای حقوقی عبور میکند؟
رویداد۲۴| اعلام تفاهم میان ایران و آمریکا اگرچه مهمترین گام دیپلماتیک سالهای اخیر به شمار میرود، اما تجربه برجام نشان میدهد که توافق روی کاغذ لزوماً به معنای اجرای بیدردسر آن نیست. از کنگره آمریکا و مخالفت جمهوریخواهان گرفته تا مجلس ایران، شورای عالی امنیت ملی و مطالبه ضمانتهای اجرایی، مسیر تبدیل تفاهم به یک توافق پایدار همچنان با موانع حقوقی و سیاسی متعددی روبهرو است.
ورود به مرحله سخت
پس از ماهها جنگ و تنش، مذاکره و رفتوآمدهای دیپلماتیک، تهران و واشنگتن به یک تفاهم اولیه دست یافتهاند؛ تفاهمی که در صورت نهایی شدن میتواند یکی از مهمترین تحولات سیاست خارجی ایران پس از برجام باشد. با این حال، تجربه سال ۱۳۹۴ و سپس خروج دولت دونالد ترامپ از برجام نشان داده که توافق هستهای یا امنیتی میان ایران و آمریکا صرفاً یک مسئله دیپلماتیک نیست؛ بلکه در هر دو کشور به میدان رقابتهای سیاسی داخلی تبدیل میشود.
در واقع، شاید بتوان گفت بخش دشوار مذاکرات پایان یافته، اما بخش دشوارتر یعنی «تضمین اجرا» تازه آغاز شده است. اکنون پرسش اصلی این نیست که مذاکرهکنندگان به چه توافقی رسیدهاند، بلکه این است که آیا ساختارهای سیاسی دو کشور حاضر به همراهی با آن خواهند بود یا نه.
آیا توافق جدید در آمریکا نیازمند تأیید کنگره است؟
یکی از نخستین چالشها در واشنگتن قرار دارد. امیرعلی ابوالفتح، کارشناس مسائل آمریکا، به درستی به این نکته اشاره کرده که هرگونه توافق مهم هستهای با ایران در آمریکا زیر ذرهبین کنگره قرار میگیرد.
پس از مناقشات گسترده پیرامون برجام، کنگره آمریکا در سال ۲۰۱۵ قانونی با عنوان «قانون بازبینی توافق هستهای ایران» (INARA) تصویب کرد که به نمایندگان امکان میدهد توافقهای مرتبط با برنامه هستهای ایران را بررسی کنند و درباره آن موضع بگیرند. این قانون عملاً نقش نظارتی کنگره را در چنین توافقهایی افزایش داد.
البته از نظر حقوقی، همه توافقها الزاماً به شکل «معاهده» به تصویب دوسوم سناتورها نیاز ندارند. رؤسای جمهور آمریکا میتوانند برخی توافقها را در قالب توافق اجرایی پیش ببرند؛ همان مدلی که باراک اوباما برای برجام انتخاب کرد. اما مشکل دقیقاً همینجاست. توافقی که صرفاً بر پایه اختیارات رئیسجمهور بنا شده باشد، ممکن است با تغییر دولت بعدی دوباره زیر سؤال برود؛ همان اتفاقی که در سال ۲۰۱۸ رخ داد و ترامپ با یک فرمان اجرایی از برجام خارج شد.
به همین دلیل، مخالفان توافق در آمریکا احتمالاً استدلال خواهند کرد که هرگونه رفع تحریم پایدار باید از مسیر کنگره عبور کند. در مقابل، دولت آمریکا نیز تلاش خواهد کرد تا حد امکان توافق را در چارچوب اختیارات اجرایی رئیسجمهور نگه دارد تا از بنبست قانونگذاری فرار کند.
سایه انتخابات و رقابت حزبی بر سر توافق
حتی اگر دولت آمریکا بتواند از سد حقوقی عبور کند، چالش سیاسی همچنان پابرجاست. توافق با ایران طی دو دهه اخیر به یکی از موضوعات اختلافی میان جمهوریخواهان و دموکراتها تبدیل شده است.
برای بسیاری از جمهوریخواهان، هرگونه امتیازدهی به ایران میتواند به عنوان نقطه ضعف دولت معرفی شود. از سوی دیگر، بخشی از دموکراتها نیز نسبت به توافقی که نتواند نگرانیهای مربوط به برنامه هستهای یا مسائل منطقهای را برطرف کند، تردید خواهند داشت.
به همین دلیل، هر توافقی در واشنگتن ناچار است از فیلتر رقابتهای حزبی عبور کند؛ رقابتهایی که گاهی بیش از خودِ موضوع هستهای بر سرنوشت توافق اثر میگذارند.
نقش اسرائیل؛ بازیگری که همچنان مخالف است
عامل دیگری که نمیتوان نادیده گرفت، نقش اسرائیل است. در پرونده برجام نیز تلآویو یکی از مهمترین مخالفان توافق بود و تلاش گستردهای برای متقاعد کردن نمایندگان کنگره و افکار عمومی آمریکا انجام داد.
اکنون نیز هرچند فضای منطقهای نسبت به یک دهه قبل متفاوت شده و بسیاری از کشورهای عربی از کاهش تنش میان ایران و آمریکا استقبال میکنند، اما اسرائیل همچنان ممکن است تلاش کند هزینه سیاسی توافق را در واشنگتن افزایش دهد.
به ویژه که همین امروز عباس عراقچی وزیر خارجه کشورمان تاکید کرد که یک سوی این توافق آمریکا و اسرائیل و سوی دیگر ایران و حزب الله لبنان هستند. این موضوع لزوماً به معنای شکست توافق نیست، اما میتواند روند تصویب، اجرا یا تداوم آن را پیچیدهتر کند.
در تهران چه خواهد شد؛ آیا مجلس باید توافق را تصویب کند؟
در ایران نیز یکی از مهمترین پرسشها به جایگاه حقوقی توافق مربوط میشود. قانون اساسی در اصول ۷۷ و ۱۲۵ تصریح میکند که عهدنامهها، مقاولهنامهها و قراردادهای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند. اما در عمل، نوع تنظیم توافق اهمیت زیادی دارد.
برجام نمونه قابل توجهی در این زمینه بود. آن زمان هم با مخالف جدی مجلس مواجه بودیم، اما تصویب ۲۰ دقیقهای در جلسهای به ریاست علی لاریجانی به یکی از تاریخیترین جلسات مجلس تبدیل شد. ضمن اینکه مجلس طرحی با عنوان «اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام» را تصویب کرد و چارچوب اجرای آن را تعیین کرد. این طرح سپس به تأیید شورای نگهبان رسید و به قانون تبدیل شد.
اکنون نیز اگر توافق جدید تعهدات گسترده و بلندمدت برای ایران ایجاد کند، بعید به نظر میرسد که مجلس کاملاً از فرآیند کنار گذاشته شود. حتی اگر دولت تلاش کند توافق را در قالب تفاهم سیاسی یا تصمیمات شورای عالی امنیت ملی پیش ببرد، فشار سیاسی برای بررسی آن در مجلس احتمالاً بالا خواهد بود. به ویژه مخالفان توافق در مجلس طی روزهای گذشته سخنان تندی را بیان کرده و حتی تعطیلی مجلس طی روزهای جنگ را به خاطر بستن تریبون به روی خود تعبیر کرده بودند. از مواضع تند رسایی و ثابتی گرفته تا اظهارات سخنگو و رئیس کمیسیون امنیت ملی یا نامه حاجی دلیگانی به قالیباف برای برگزاری جلسه فوری با حضور عراقچی؛ همه اینها نشانههایی است که ثابت میکند بهارستان نشینان قصد ندارد نظارهگر بود و در روند این توافق ایفای نقش خواهند کرد.
مسئله فقط حقوقی نیست. ترکیب سیاسی مجلس نیز اهمیت دارد. برجام در مجلس نهم و دهم با مناقشات فراوان همراه بود و حتی پس از تصویب نیز به موضوعی دائمی در منازعات سیاسی تبدیل شد.
اکنون نیز بخشی از جریان اصولگرا احتمالاً خواستار انتشار کامل متن توافق، ارائه تضمینهای اجرایی و روشن شدن سازوکار رفع تحریمها خواهد شد. تجربه خروج آمریکا از برجام باعث شده که مطالبه «تضمین» به یکی از محورهای اصلی بحث در داخل کشور تبدیل شود.
در نتیجه، حتی اگر اصل مذاکره مورد حمایت بخش مهمی از حاکمیت باشد، نحوه اجرای توافق میتواند محل اختلافهای جدی باشد.
چالش بزرگتر؛ مسئله اعتماد
اما شاید مهمترین مانع نه در کنگره آمریکا باشد و نه در مجلس ایران؛ بلکه در بحران اعتماد میان دو طرف نهفته است.
ایران هنوز خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریمها را فراموش نکرده است. در مقابل، در آمریکا نیز منتقدان توافق معتقدند که تهران در گذشته از برخی تعهدات فاصله گرفته است. این بیاعتمادی متقابل باعث میشود هر بند توافق با حساسیت ویژهای بررسی شود.
به همین دلیل، توافق جدید برای موفقیت صرفاً به امضای مقامات نیاز ندارد؛ بلکه باید سازوکاری طراحی کند که در برابر تغییر دولتها، فشارهای سیاسی و تنشهای منطقهای نیز دوام بیاورد.
توافق نهایی؛ آغاز یک نبرد سیاسی
اگر تفاهم اخیر به توافق نهایی تبدیل شود، احتمالاً مهمترین چالش آن نه در میز مذاکره، بلکه در میدان سیاست داخلی دو کشور رقم خواهد خورد. در واشنگتن، کنگره، رقابت حزبی و فشار لابیهای مخالف تعیینکننده خواهند بود. در تهران نیز مجلس، نهادهای تصمیمگیر و مطالبه ضمانتهای اجرایی نقش مهمی ایفا خواهند کرد.
برجام نشان داد که رسیدن به توافق دشوار است؛ اما حفظ توافق دشوارتر. اکنون نیز سرنوشت تفاهم ایران و آمریکا بیش از هر چیز به این بستگی دارد که آیا دو طرف میتوانند از پیچهای حقوقی و سیاسی داخلی عبور کنند یا نه. توافق ممکن است روی کاغذ امضا شود، اما برای ماندگار شدن باید در دو پایتخت به تصویب افکار عمومی و ساختارهای قدرت نیز برسد.
