ترامپ و چالش روز شصتم جنگ؛ آیا قانون میتواند مانع ادامه تهاجم شود؟
رویداد۲۴| با نزدیک شدن به شصتمین روز از تجاوز آمریکایی - صهیونی به کشورمان، برخی تحلیلگران با استناد به قطعنامه اختیارات جنگی و نیز جایگاه رئیسجمهور ایالات متحده به عنوان فرمانده کل قوا، این احتمال را مطرح کردهاند که با فرارسیدن ۱۱ اردیبهشت (اول مه)، دونالد ترامپ دیگر قادر به ادامه تهاجم علیه جمهوری اسلامی ایران نخواهد بود. بااینحال، بررسی دقیق ساختار حقوقی و سازوکارهای نهادی در ایالات متحده نشان میدهد تحقق چنین سناریویی چندان محتمل نیست. نوشتار حاضر در پی آن است که این مسئله را از منظر حقوقی بررسی کند.
توازن قوا در آغاز جنگ و حدود اختیارات رئیسجمهور
موضوع اینکه چه نهادی در نظام سیاسی ایالات متحده اختیار آغاز جنگ را دارد، از همان ابتدای شکلگیری جمهوری آمریکا محل مناقشه بوده است. قانون اساسی تلاش کرد میان دو نگرانی تعادل برقرار کند؛ از یکسو پرهیز از تمرکز قدرت جنگ در دست یک فرد و ازسویدیگر امکان واکنش سریع دولت در شرایط خطر. بر همین اساس، اصل اول قانون اساسی اختیار «اعلانجنگ» و تأمین بودجه نیروهای نظامی را به کنگره میدهد، درحالیکه اصل دوم رئیسجمهور را «فرمانده کل قوای ارتش و نیروی دریایی ایالات متحده» معرفی میکند. این دوگانگی از همان ابتدا فضایی برای تفسیر ایجاد کرد. رؤسایجمهور معمولاً استدلال کردهاند عنوان فرمانده کل قوا به آنها اجازه میدهد در شرایط اضطراری یا برای دفاع از منافع آمریکا بدون اعلان رسمی جنگ، اقدام نظامی انجام دهند. در مقابل، بسیاری از اعضای کنگره تأکید کردهاند اختیار آغاز جنگ باید در نهایت در اختیار قوه مقننه باقی بماند.
در عمل، رؤسایجمهور آمریکا بارها با اتکا به همین تفسیر از ماده دوم دست به اقدام نظامی زدهاند؛ از مداخلات محدود قرن نوزدهم گرفته تا عملیاتهای قرن بیستم. یکی از استدلالهای رایج در نظریه حقوقی قوه مجریه این است که رئیسجمهور میتواند برای دفاع از منافع ملی، پایگاههای نظامی یا شهروندان آمریکایی در خارج از کشور، بدون مجوز قبلی کنگره وارد عملیات محدود شود. این دیدگاه در بسیاری از یادداشتهای حقوقی وزارت دادگستری و دفتر مشاور حقوقی دولت (Office of Legal Counsel) بازتاب یافته و در گزارشهای رسمی رؤسایجمهور به کنگره نیز تکرار شده است.
زمینه تاریخی تصویب «قطعنامه اختیارات جنگی»
باوجوداین سابقه، تجربه جنگ ویتنام نگرانیهای جدی درباره گسترش تدریجی اختیارات رئیسجمهور ایجاد کرد. در دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰، حضور نظامی آمریکا در ویتنام بدون اعلان رسمی جنگ از سوی کنگره به یک جنگ تمامعیار تبدیل شد. بسیاری از اعضای کنگره احساس کردند که عملاً از فرایند تصمیمگیری درباره جنگ کنار گذاشته شدهاند. این نگرانیها پس از افشای عملیاتهای مخفی در کامبوج و گسترش جنگ تشدید شد.
در چنین فضایی کنگره در سال ۱۹۷۳ «قطعنامه اختیارات جنگی» (War Powers Resolution) را تصویب کرد. هدف این قانون آن بود که میان ضرورت واکنش سریع رئیسجمهور و حق نظارتی کنگره توازن ایجاد کند. ریچارد نیکسون این قانون را وتو و استدلال کرد که محدودیتی غیرقانونی بر اختیارات فرمانده کل قواست؛ اما کنگره با رأی دو سوم در هر دو مجلس وتو را شکست و قانون را اجرایی کرد. قانون جدید چند سازوکار اصلی ایجاد کرد. رئیسجمهور موظف شد ظرف چهلوهشت ساعت پس از ورود نیروهای آمریکایی به «مخاصمه» یا وضعیتی که احتمال درگیری در آن وجود دارد، گزارشی به کنگره ارائه دهد، همچنین مقرر شد که اگر کنگره مجوز مشخصی برای عملیات (AUMF) صادر نکرده باشد، حضور نیروها نبایستی بیش از شصت روز ادامه یابد، مگر برای یک دوره سیروزه اضافی که صرف خروج امن نیروها میشود. تصور قانونگذاران این بود که این محدودیت زمانی مانع از تبدیل عملیات محدود به جنگهای طولانی خواهد شد.
ابهام در مفهوم «مخاصمات»
اما این تصورات درست از کار در نیامد. یکی از مهمترین ضعفهای این قانون، به تعریف مخاصمات (hostilities) برمیگردد. این اصطلاح در متن قانون تعریف نشده است؛ سکوتی که به نظر میرسد تعمدی، حاصل نوعی ملاحظه تقنینی و تلاش برای حفظ اجماع سیاسی در زمان تصویب آن بوده است. این سکوت به رؤسایجمهور امکان داده تفسیری مضیق از آن ارائه کنند.
رؤسایجمهور معمولاً استدلال کردهاند تنها درگیریهایی که خطر جدی برای نیروهای آمریکایی ایجاد میکند یا شامل تبادل مستقیم آتش باشد، ذیل این مفهوم میگنجد. نمونه مشهور این رویکرد در جنگ کوزوو در سال ۱۹۹۹ دیده شد. دولت بیل کلینتون عملیات هوایی گسترده علیه صربستان را آغاز کرد، اما استدلال کرد این عملیات الزاماً در چهارچوب «مخاصمات» موردنظر قانون قرار نمیگیرد، زیرا نیروهای زمینی آمریکا در معرض خطر مستقیم قرار ندارند. این استدلال به دولت اجازه داد بدون پذیرش صریح محدودیت شصتروزه به عملیات ادامه دهد. این منطق در عملیات لیبی در سال ۲۰۱۱ نیز تکرار شد. دولت باراک اوباما در گزارشی به کنگره اعلام کرد مشارکت آمریکا در عملیات ناتو به دلیل نقش محدود، استفاده از تواناییهای دوربرد و خطر پایین برای نیروهای آمریکایی «مخاصمات» به معنای قانون محسوب نمیشود. بسیاری از حقوقدانان و اعضای کنگره این تفسیر را مورد انتقاد قرار دادند، اما از نظر عملی دولت توانست از فعالشدن محدودیت زمانی قانون جلوگیری کند.
ظرافت زبانی در گزارشهای رؤسایجمهور
گذشته از تفسیر به مطلوب قانون، از زمان نیکسون تاکنون رؤسایجمهور در تلاش بودند تا بهنحوی با بهرهگیری از رتوریک خاص حقوقی - سیاسی، اهمیت این قطعنامه را تقلیل دهند. یکی از ویژگیهای ثابت گزارشهای رسمی رؤسایجمهور به کنگره، استفاده از عبارتی خاص است. دولتها معمولاً اعلام میکنند اقداماتشان «سازگار با» (consistent with) قطعنامه اختیارات جنگی است، نه اینکه «بر اساس» یا «مطابق با» (pursuant to) آن انجام شده است. این تفاوت ظاهراً کوچک در واقع اهمیت حقوقی قابلتوجهی دارد.
عبارت «مطابق با» به معنای پذیرش کامل چهارچوب قانونی و آغاز محدودیت زمانی شصتروزه است. اما عبارت «سازگار با» امکان گزارشدهی سیاسی را فراهم میکند بدون آنکه دولت الزام حقوقی ناشی از قانون را بپذیرد. بسیاری از گزارشهای ریاستجمهوری از دهه ۱۹۷۰ تا امروز دقیقاً از همین فرمول استفاده کردهاند؛ رویکردی که در تحلیلهای حقوقی خدمات پژوهشی کنگره (Congressional Research Service) نیز موردتوجه قرار گرفته است. در حقیقت این مسئله از آنجا سرچشمه میگیرد که در تحلیل حقوقی قوه مجریه ایالات متحده، باور این است که قوانین اساسی برتر از قوانین عادی هستند، بنابراین اختیارات اعطا شده در اصل دوم، برتر از قطعنامه اختیارات جنگی و محدودیتهای اعمال شده در آن است. بااینحال، این منطق در لفافه کلمات پیچیده شده و بهصراحت اعلام نمیشود.
ابزارهای واقعی کنگره برای توقف عملیات چیست؟
اگر رئیسجمهور محدودیتهای قانون را نادیده بگیرد یا عملیات را خارج از تعریف «مخاصمات» بداند، گزینههای کنگره برای توقف آن محدود است. مهمترین ابزار کنگره تصویب قانونی است که عملیات را محدود یا ممنوع کند. چنین قانونی میبایست در مجلس نمایندگان و سنا تصویب شود و سپس برای امضا به رئیسجمهور ارائه شود. در صورت وتوی رئیسجمهور، کنگره تنها با رأی دوسوم در هر دو مجلس میتواند آن را بیاثر کند؛ امری که بهمراتب برای کنگره سختتر میشود. نمونهای از دشواری این مسیر در جریان جنگ کوزوو دیده شد. در آن زمان کنگره چندین طرح مختلف برای تأیید یا توقف عملیات بررسی کرد، اما هیچکدام موفق نشد اکثریت لازم را به دست آورد. در نتیجه عملیات بدون مجوز رسمی ادامه یافت. نمونه دیگر در سال ۲۰۱۹ رخ داد؛ زمانی که کنگره قانونی برای پایاندادن به حمایت آمریکا از عملیات نظامی در یمن تصویب کرد، اما ترامپ آن را وتو کرد و کنگره نتوانست رأی لازم برای شکستن وتو را فراهم کند.
جایگاه قوه قضائیه در اختلافات جنگی
باوجوداین مناقشات، دادگاههای فدرال بهندرت وارد اختلاف میان کنگره و رئیسجمهور درباره اختیارات جنگی شدهاند. در بسیاری از پروندهها قضات استدلال کردهاند شاکیان «ذینفع مستقیم» نیستند یا اینکه موضوع از جنس «مسائل سیاسی» است و بایستی در حوزه روابط میان دو قوه حل شود. در نتیجه، مسیر قضایی معمولاً نتوانسته است بهعنوان ابزاری مؤثر برای اجرای محدودیتهای قانون عمل کند و بیشتر دست قوه مجریه را در این اختلافات پر کرده است. نمونه بارز این مسئله به پرونده INS v. Chadha (۱۹۸۳) باز میگردد. هنگام تصویب قطعنامه اختیارات جنگی، قانون به کنگره اجازه میداد با استفاده از «قطعنامه همزمان» (concurrent resolution) عملیات نظامی را متوقف کند. قطعنامه همزمان متنی است که در هر دو مجلس تصویب میشود، اما برخلاف قوانین عادی برای امضای رئیسجمهور ارسال نمیشود. به همین دلیل این سازوکار قرار بود راهی باشد تا کنگره بدون مواجهه با وتوی رئیسجمهور دستور پایان عملیات را صادر کند. اما دیوان عالی در پرونده مذکور اعلام کرد هر اقدامی که اثر حقوقی الزامآور داشته باشد باید از روند کامل قانونگذاری عبور کند، یعنی تصویب در هر دو مجلس و ارائه به رئیسجمهور، در نتیجه سازوکارهای موسوم به «وتوی قانونگذاری» مغایر قانون اساسی شناخته شدند. این رأی عملاً بخش مهمی از قانون ۱۹۷۳ را بیاثر کرد؛ زیرا قطعنامه همزمان دیگر نمیتوانست بهتنهایی رئیسجمهور را ملزم به توقف عملیات کند. پس از این تصمیم، کنگره برای توقف عملیات ناچار است همان روند دشوار تصویب قانون و احتمال شکستن وتوی رئیسجمهور را طی کند.
آیا پس از ۱۱ اردیبهشت ترامپ از تجاوزگری باز میماند؟
با توجه به آنچه گفته شد، به نظر میرسد رئیسجمهور ایالات متحده و دولت وی در عمل راههای متعددی برای عبور از محدودیتهای مقرر در قطعنامه اختیارات جنگی در اختیار دارند. تاکنون تلاشهای قانونگذاران برای محدودسازی اختیارات دونالد ترامپ در سنا - در پنج مورد - و در مجلس نمایندگان - در یک مورد - ناکام مانده است. هرچند برخی نمایندگان جمهوریخواه کنگره، از جمله جان کرتیس (سناتور جمهوریخواه) و دان بیکن (نماینده جمهوریخواه مجلس نمایندگان)، اعلام کردهاند در صورت تداوم عملیات پس از مهلت شصتروزه، ممکن است از تلاشهای محدودکننده حمایت کنند، بااینحال تجربه سال ۲۰۱۹ نشان میدهد حتی در صورت تصویب چنین طرحی در کنگره، رئیسجمهور میتواند آن را وتو کند. ازآنجاکه شکستن وتوی ریاستجمهوری مستلزم کسب آرای دوسوم اعضای هر دو مجلس است، تحقق چنین امری در عمل بسیار دشوارتر از تصویب اولیه قانون خواهد بود. به نظر میرسد آنچه بتواند از تجاوزات دشمن آمریکایی - صهیونی به کشورمان جلوگیری کند، پیامدهای سیاسی - اقتصادی و نیز واقعیات میدانی و نظامی است، نه ساختار نظارت و تعادل آمریکایی.
